환경부는 지난 2020년 장관 명의 신년사를 통해 “그동안 경제 성장의 부산물로서 환경 문제를 해결하는 데 집중해왔다면, 앞으로는 환경을 기본에 두고 성장을 도모하도록 패러다임을 전환해야 한다”고 밝혔다. 그렇다면 국토개발 측면에서는 어떨까?

정부는 국토를 효율적으로 잘 개발하면서도 환경에 미치는 나쁜 영향을 줄이기 위해 많은 노력을 기울여왔다. 환경백서에 따르면 우리나라는 반세기 동안 추진한 경제성장 노력으로 놀라운 수준의 압축 성장을 달성했다. 하지만 그 이면에는 국토에 대한 환경부하 증가라는 그늘도 있었다. 

관련 문제를 해결하려는 노력은 과거부터 꾸준히 이어졌다 백서에 따르면 지난 1987년 처음으로 국가단위 종합환경계획인 환경보전장기종합계획(1987~2001)을 수립했다. 당시에는 주로 환경기초시설 확충에 무게중심을 두고 정책을 시행했다.

이에 대해 백서는 “1992년 브라질 리우에서 개최되었던 유엔인간환경회의(UNCED)에서 본격적으로 천명된 ‘환경적으로 건전하고 지속가능한 발전(ESSD)’이 지구환경 보전의 명제로 확산됨에 따라 이 개념을 국가 정책의제로 설정하고 이에 부합하는 경제 및 환경정책의 수립을 위해 노력했다”고 설명한다.

1996년에는 모범적인 환경국가 건설을 비전으로 하는 ‘환경비전21(1996~2005)’이 수립됐다. 이후 환경정책기본법의 개정(2002)에 따라 새롭게 수립된 ‘제3차 국가환경종합계획(2006~2015)’에서는 한반도 환경용량 보전과 지속적인 확충을 추진목표의 하나로 선정해 본격적인 국토환경관리가 시작됐다.

지난 2015년 개정된 환경정책기본법에 따라 수립된 ‘제4차 국가환경종합계획(2016~2035)’에서 사전예방적 국토환경관리 강화 과제 추진방안이 마련됐다. 최근에는 지난 2019년 12월 수립된 제5차 국가환경종합계획(2020~2040)에서 지속가능한 국토환경관리를 위해 국토생태축을 설정하고 지역별 자연환경과 사회경제환경 특성을 고려한 국토환경 관리 방향을 제시했다.

◇ “개발사업은 ‘환경용량’ 범위 내에서 이뤄져야”

‘국토환경관리’는 개발사업이 환경에 미치는 영향을 어떻게 측정하고 관리할 것인지가 중요하다. 환경부는 백서를 통해 “국토환경에 영향을 미치는 각종 개발사업은 원칙적으로 환경의 질을 유지하고 스스로 수용·정화 및 복원할 수 있는 한계인 ‘환경용량’의 범위 내에서 이뤄져야 한다”고 언급했다.

이를 위해서는 개발사업의 기획·입안단계에서 국토의 환경용량에 대한 체계적인 고려가 필수적이다. 하지만 과거 개발과정에서는 환경용량에 대한 고려가 부족했고 관련 제도적 기반도 미흡해 사전예방적 국토환경 관리는 선언적 수준을 벗어나지 못했다.

변화가 생긴 건 2006년이다. 개발과 관련한 전 과정에 걸쳐 환경성을 단계적으로 검토 평가하는 전략환경평가 일환의 사전환경성검토를 시행했다. 이를 통해 개발계획 구상 초기단계에서 입지의 적정성과 대안에 대한 환경성을 집중 검토하게 됐다. 개발사업의 계획단계에서부터 개발에 따른 환경영향을 평가할 수 있게 되었다는 의미다. 이후 2011년 환경영향평가법 개정으로 전략환경영향평가에 대한 개념을 공식 법제화했다. 해당 법률은 2012년 7월부터 시행됐다.

환경부는 백서를 통해 “객관화되고 세분화된 개발기준 즉 ‘환경친화적 계획기법’을 개발·보급함으로써 개발사업자 스스로 친환경적인 개발에 주력할 수 있도록 제도적 기반을 확산시켜 나가고 있다”고 밝혔다.

◇ 환경과 개발이 조화를 이루는 국토이용계획

개발계획 수립과정에서 난개발을 사전예방하고 친환경적인 국토이용을 유도하기 위해해서 꼼꼼한 평가가 필요하다. 백서에 따르면 정부는 국토환경정보(총 65개 항목)를 종합·평가해 환경적 가치에 따라 전국을 5개 등급으로 구분하고 2003년부터 이를 지도화한 ‘국토환경성평가지도’를 제작했다.

2008년부터는 환경영향평가 공공데이터베이스를 구축했다. 평가관련 정보를 최대한 공개하고 평가업무의 투명성을 제고해 국민과의 소통을 강화한다는 취지였다. 2012년 900건이던 환경영향평가서 공개는 2021년 6만여건으로 늘었다.

백서에는 지속가능한 국토발전을 위해 국토 계획과 환경 계획을 연동하는 부분에 대해서도 설명한다. 환경과 개발이 조화를 이루는 국토이용을 위한 조치들이다. 환경부와 구고부는 2013년 협업 TF를 운영해 ‘국토-환경계획 연동제’를 논의했고 2015년 환경정책기본법 개정, 2016년 국토기본법 개정을 통해 법적근거도 마련했다. 2018년에는 국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령을 국토교통부와 공동 제정·시행했다.

환경부와 국토교통부는 2019년 제5차 국가환경종합계획(2020~2040)과 제5차 국토종합계획(2020~2040)을 연계 수립했다. 백서는 이런 배경에 대해 “환경과 조화되는 지속가능한 국토 발전이라는 공동의 목표 달성을 위해서”라고 설명했다.

환경부는 지자체의 환경보전계획 수립체계 개편과 공간환경정보체계 구축 등을 추진하고 있다. 시·군단위에서 활용이 가능한 공간환경정보체계 구축을 위해 환경부에서 기존 구축한 1/25,000 수준의 국토환경성평가지도의 정밀도를 1/5,000로 개선하는 사업을 2013년부터 시작해 (2021년 기준) 총 229개 지역의 정밀도 개선사업을 완료했다.

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