2000년대에 들어와 유럽에서는 생분해성 및 가연성폐기물의 직매립을 금지하고 매립 전에 폐기물을 기계적으로 선별해 가연성은 고형연료로써 이용하고, 생분해성 폐기물을 퇴비화를 해 분해 안정화시킨 후에 매립하는 기술(MBT, Mehenical biological Technology)로 발전했다.

이러한 기술이 국내에 소개되면서 폐기물 고형연료에 대한 논의가 시작됐으며, 그와 동시에 에너지를 대량으로 사용하는 시멘트 회사 등에서는 폐타이어 등을 에너지원으로 암암리에 사용하면서 주변 지역의 환경문제가 사회적인 문제로 제기되고 있었다.

이러한 문제를 해결하기 위해 환경부는 2003년 8월 명분상으로는 폐플라스틱의 재활용률을 높이기 위한 수단이라고 해 "폐플라스틱 고형연료(RPF)제품의 품질 기준·사용처 등에 관한 기준"(환경부 고시 2003-127호, 2003. 8. 2)을 제정해 고형연료를 정식 연료로서 인정했다. 

본 고시에서는 "RPF"(Refused Plastic Fuel)를 가연성폐기물(지정폐기물 및 감염성폐기물을 제외한다)을 선별·파쇄·건조·성형을 거쳐 일정량 이하의 수분을 함유한 고체상태의 연료로 제조한 것으로서 중량 기준으로 폐플라스틱의 함량이 60% 이상 함유된 것으로 정의했다. 

비록 다이옥신 등의 기준과 대기오염방지시설 기준이 있으나, 시멘트 소성로, 화력발전소, 지역난방시설, 산업용보일러, 제철소고로, 슬러지 처리시설, 산업용보일러 등에 사용할 수 있는 길을 열었으며, 이들 시설들은 폐기물을 합법적으로 처리할 수 있는 계기가 됐다. 

RPF는 기본적으로 사업장에서 발생하는 폐플라스틱을 수집해 제조했으나, 생활폐기물을 연료화하는 연구가 시작돼 원주시에 생활폐기물 연료화 시설이 설치돼 2006년 13월부터 가동됐다. 

시설이 시운전되면서 발생하는 고형연료에 대한 기준이 모호한 측면이 있고, 또한 사회적으로 플라스틱 외의 고형연료에 대한 수요가 높아지면서 제도의 개선이 요구됐다. 

'자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률' 제25조의2에 따라 고형연료제품을 폐플라스틱 고형연료제품(RPF)과 가연성 생활폐기물 고형연료제품(RDF)으로 구분하고 고형연료제품의 품질 등급기준을 구체화하는 등 공고(환경부 공고 제2006- 239호, 2006.8.4.)를 했으며, 이 공고를 계기로 모든 폐기물을 연료로 사용이 가능하게 됐다.

이러한 고형연료의 사용 확대를 위한 노력에도 불구하고, 고형연료의 사용이 확대되지 않고, 폐자원에 대한 인식이 낮다는 점과, 2008년도 기점에서 유가가 고공행진을 하고 온실가스감축에 대한 압박이 강화되면서 녹색성장 정책의 하나로서 2008년 10월 15일 환경부가 대통령에게 "폐자원 및 바이오매스 에너지 대책"을 보고했으며, 단순 매립·소각처리 또는 방치되던 폐자원과 바이오매스를 고체연료(칩, 펠릿, 목탄), 바이오가스(메탄) 및 바이오연료(에탄올, 메탄올) 등으로 최대한 활용해, 석유·석탄 등 에너지 사용의 해외 의존도를 줄여나가는 계획을 수립, 2009년부터 시행하게 됐다.

이러한 분위기 내에서 폐자원의 에너지화가 사회적으로 호응을 얻게 됐으며, 2010년 기점에서는 유가가 서서히 상승하고, 2012년부터 발전차액제도가 RPS제도로 전환된다는 계획이 발표되면서 폐자원에너지에 대한 관심이 급상승했다. 

고형연료에 대한 수요가 급증하면서 2010년부터는 생활폐기물로부터 만들어진 고형연료로 판대되고, 유가성이 확보됐다. 이러한 분위기 속에 법에서 명시한 선별·파쇄·건조·성형으로 이뤄진 시설에 대한 투자가 이뤄졌다. 

한편으로는 RPS제도 내에서 목질계 바이오매스의 전소발전 시에 가중치를 1.5를 부여함으로써 폐목재를 전용으로 하는 발전소가 설치돼 수요가 증가됐다.

이러한 과정 중에 부산 생곡매립지 및 수도권매립지에 MBT시설이 설치되면서 고형연료의 성형에 대한 필요성이 논란이 되면서, 법 개정에 대한 요구가 높아졌다. 이러한 요구에 따라 펠릿형의 성형제품에서 비성형제품까지도 허용하는 것에 대한 논의가 진행됐으며, 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙 일부개정령(환경부령 제497, 2013. 1. 31) 공포해 고형연료관련법을 전면 개정했다. 

즉 2012년까지 생활폐기물 중 불연물, 유기물, PVC 등을 제거한 가연물 'RDF(Refuse Derived Fuel)', 60% 이상의 폐플라스틱을 사용해 만든 'RPF(Refuse Plastic Fuel)', 폐타이어를 사용해 만든 'TDF(Tire Derived Fuel)', 1~2등급 폐목재를 사용한 'WCF(Wood Chip Fuel)' 로 구분되던 고형연료가 2013년 2월부터는  '일반 고형연료제품(SRF, Solid Refuse Fuel)'과 '바이오 고형연료제품(Bio-Srf, Biomass-Solid Refuse Fuel)'으로 구분해 성형과 비성형으로 각각의 품질 기준에 맞게 제조하도록 했다.

이러한 법 개정에 의해 고형연료시장에 큰 변화가 진행됐으며, 가장 큰 변화는 고형연료 가격의 파괴가 일어났으며, 기존의 성형연료시장이 비성형시장으로 이동했다. 이러한 이동에 의해 기존에 성형으로 시설투자를 한 회사들이 도산하거나, 시설을 해체해 파쇄·선별시설을 설치해 운영하고 있다. 

유가가 100달러 선을 유지한 14년 7월까지는 고형연료시장이 비성형으로 이동해 시장이 형성됐으나, 유가 하락한 2014년 7월부터 고형연료 전체시장에 영향이 파급되고 있으며, 고형연료의 가격이 공급자와 수요자 간에 명확히 규정하기 힘든 상황에 직면하고 있다.

정부 정책중에 하나로서 가정에서 배출되는 필름류 플라스틱을 분리 배출하도록 했으나, 선별된 폐필름류의 수요처가 확보되기 어려운 상황에 직면하고 있으며, 일부 지자체에서는 분리배출을 포기하는 사례도 있다. 

단지 유가가 저하돼 수요가 감소하면서 가격파괴가 일어난 것은 아니라는 생각을 하게 되며, 대규모로 폐자원을 이용하는 수요량이 다소 줄었으나, 여전히 이용은 하고 있기 때문이다. 단지, 성형고형연료 시장은 없어지고, 비성형시장으로 이동하면서 과당한 경쟁이 일어나면서 가격파괴가 일어나고 있는 것으로 판단된다. 이러한 문제를 사전에 인지하고 제도 및 정책을 연착륙시킬 수 있는 대책이 있었다면 시장이 안정적으로 유지될 수 있었을 것이다.

폐자원의 에너지화는 매립제로화, 온실가스감축, 자원의 절약 등의 관점에서 지속적으로 추진돼야 하며, 현재의 시장을 안정화시키고 건전한 시장질서를 확보하기 위해서는 원칙을 갖고 이해관계자가 함께 대응해 나가야 한다.

첫째, 폐기물의 재활용정책은 기본적으로 4R정책이며, 에너지재활용보다는 물질재활용이 우선하고 있으며, 포장용기, 1등급폐목재 등은 우선적으로 물질재활용이 되도록 해 무분별한 연소는 방지해야 한다.

둘째, 현재 폐자원에너지화대책, SRF제도, RPS제도 등은 고유가라는 전제, 즉 수요가 충분하다는 전제에서 설계돼 있으므로, 급변하는 상황에 대응해 각종 지원제도가 변동되는 시스템이 필요하다. 예를 들면 RPS가중치가 폐기물은 0.5이나, 필요에 따라 상향조정이 가능하도록 해야 한다.

셋째, 현재 고형연료시장이 재편되고 있으며, 구조조정이 이뤄지고 있다. 문제는 업체 간에 과당경쟁에 의한 시장질서가 붕괴되고 있다는 점이다. 업계가 연계해 수요자에 대해 공동대응하는 체계의 확립이 요구된다.

넷째, 현재 고형연료업계에서 정부의 정책 및 제도에 대해 많은 불만을 토론하고 있다. 즉 규제중심의 정책(검사제도 등)으로 업계에 발전이 되지 않는다는 것이다. 가능하면 업계 자체의 정화작용에 의해 시장이 돌아가도록 유도하고, 발전지향적인 정책 및 제도의 시행이 요구된다.

다섯째, 고형연료를 이용하는 측에 대한 관리가 요구된다. 1013년부터 재활용허가제를 시행하면서 제도권에 관리되고 있으나, 기존의 소각시설에 대해서는 엄격한 기준을 채택하고 있으나, 같은 폐기물을 사용 고형연료 수요처에 대해서도 감시 및 감독이 요구된다.

여섯째, 현재 고형연료 시장은 고형연료제조와 고형연료를 연소해 열과 전기를 생산하는 시장으로 이원화돼 있다. 이들 시설이 하나의 공정에서 이뤄지는 원-스템 시설로서 설치가 요구된다. 이를 위해서는 폐기물=연료라는 인식전환과 발전소 개념의 파괴가 요구된다. 즉 폐기물 소각시설을 발전소로의 전환을 앞당길 필요가 있다. 

폐기물로서 가공된 물질이 고형연료로서 인정받고 이용된 지가 10여 년이 지났으며, 이 동안에 많은 시행착오를 겪고 있으며, 이런 시행착오는 향후 발전을 위해서 시금석이 될 것이라는 생각을 하게 된다. 폐자원에너지화 시장을 건전하게 유지하기 위해서는 우선 공급자와 수요자 간에 관계정리, 이를 지원할 수 있는 제도 및 정책의 시행이 요구된다. 

<배재근 교수 약력>

-동경공업대학 화학환경공학 박사

-현(現) 서울과학기술대학교 환경공학과 교수